国有划拨土地监管机制的新模式探讨

对国有划拨土地的监管，长期以来一直是各地的难题。划拨土地一般由党政军群团机关事业单位使用，许多行政事业单位打起了土地的主意。有些单位区位优势明显，受经济利益驱动，换地、联建、出租和买卖等随意处置土地资产的现象时有发生。

《土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。而在实际操作中，国务院不可能对所有国有土地进行处置，由于这一笼统规定没有明确指出该由哪个部门代表国务院具体行使国有土地尤其是国有划拨土地的处置权，导致各地管理不统一，一些使用国有划拨土地的单位任意处置其占用的国有土地资产，造成了国有资产的流失。党的十六大提出，改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务。十届全国人大一次会议确定设立国有资产监督管理委员会，标志着把国有资产管理工作列入了重要议事日程。

国有划拨土地的收益和处置权怎样纳入国家的统一监管中，本文以山东省平度市正在进行的国有资产管理体制改革（行政事业单位房、地产权上划国有资产中心统一管理）为例，就国有划拨土地管理的新模式进行探讨。

平度市行政事业单位国有划拨土地利用现状

平度市总面积３１７６平方公里，辖３０个镇（处）。国有划拨土地对于保证党政机关履行职能和促进各项事业的发展起到了重要作用。但在国有资产基础管理、使用、处置等方面存在一定问题，主要表现在以下几个方面：

一是行政事业单位的土地房屋等国有资产管理基础工作薄弱。大部分单位对于货币资产收支管理建立了相应的规章制度，但对土地等实物资产的管理则缺乏必要的制度，普遍存在重钱轻物、重购轻管的现象，对本单位钱够不够花很重视，对实物资产如何管理和使用并使其发挥最大效能则很少研究。丢失土地产权证书、单位楼房建成却没有办理用地手续、擅自与村集体自行换地后建办公楼、联建后使用房地产公司出让后的土地等现象各地都有发生。平度市在１９９７年对市区行政事业单位出租房屋的一次调查中发现，行政事业单位房租收入已达１４０万元。

二是国有土地资产处置不按规定程序报批。一些单位在处置土地和房屋时，既不进行评估，也未实行公开拍卖，随意出售；一些单位未经有关部门批准，在国有土地上搞房地产开发，将开发的商品房私自出售，是否出售及出售价格全凭领导一句话，缺乏必要的公开、透明，助长了社会不良风气，导致国有资产流失。

三是划拨土地等由非经营性资产转为经营性资产管理工作不规范。截至２００３年５月底，平度市共有４７个市直行政事业单位房屋出租面积２４８８０平方米，账面金额１６００万元，土地出租面积１００８８平方米。行政事业单位将划拨土地由非经营性资产转为经营性资产，推动了国有资产的有效利用，提高了资产的使用效益。但有的单位在出租资产时，事前不申报，过程不透明，实行暗箱操作；有的单位在出租资产时无手续，无专人管理，造成资产出租后得不到有效管理；有的单位将这部分收益自行支配，采取少入账、设账外账或抵顶单位费用等手段，逃避预算管理，导致部门分配不均和腐败现象的发生。

四是国有划拨土地资产管理运营机制滞后。长期以来，行政事业单位积累了大量的国有划拨土地等资产，但由于多年来沿用了单位分散使用、占有、分散运营管理的办法，有的单位随意变更资产的用途，未经批准便用于银行贷款抵押，政府无法将闲置土地资产盘活，导致土地资源的极大浪费。。

改革划拨土地等资产管理体制的必要性

首先，十六大以来，党和国家对国有资产的有关监管政策做出了相关规定。山东省也出台了《行政事业单位国有资产管理办法》，目的是建立起“政府所有，财政统管，授权经营，处置报批，收益缴库”的新型国有资产管理体制，使国有资产管理变无序为有序，由分散到统一，达到产权明晰，管理有力，合理配置，有效运营的目标，在实现国有土地等资产保值增值的前提下，充分发挥划拨土地资产的最大效益。

其次，改革行政事业单位国有划拨土地等资产管理体制，是构筑融资平台的需要。目前，一方面城市基础设施和园区建设以及经济和社会发展资金严重短缺，另一方面政府又拥有巨大的存量国有土地和房屋资产。因此，盘活国有存量资产，使死钱变活钱，无疑是缓解发展资金不足的有效途径。将行政事业单位的土地和房屋资产转入市资产通过市场化运作，在政府建设项目和银行、社会资金之间构筑了一个融资平台。重庆市南岸区，广西南宁市在这方面已经成功实践。重庆市南岸区２００２年下半年起开始运营行政事业单位国有资产，不到一年的时间，运作房地产及其他项目１４个，签约金额２亿元。南宁市对可经营性国有资产实行市场化运作，仅租赁交易额一项，就比原来各单位分散管理净增长７６％。目前平度市行政事业单位划拨土地、房屋等国有资产共有１８亿元，如果盘活了这部分资产，对促进全市经济发展，必将发挥重要的作用。

第三，改革行政事业单位国有划拨土地等国有资产管理体制是加强党风廉政建设的需要。通过改革国有划拨土地等资产管理体制，可以有效防止非法侵占国有资产、设立“小金库”等挥霍国有资产收益的现象发生，从源头上杜绝国有资产流失问题。

改革国有划拨土地等资产管理运营的方式

认真做好清产核资工作，摸清行政事业单位国有划拨土地等资产的“家底”。平度市专门下发了文件，在全市范围内开展了行政事业单位清产核资工作。对于土地等固定资产清产核资工作的范围、内容和方法步骤，财政部门做了具体明确的规定，目前此项工作已基本结束。

认真做好国有土地和房屋等资产的移交工作。平度市要求分期分批将行政事业单位的土地和房屋转入市国有资产管理中心。首先由各单位填制《移交资产明细表》，办理资产移交手续。单位土地和房屋在移交前已经转为经营性资产的，应将签订的合同、协议原件移交给市国有资产管理中心，由市国资中心区分不同情况，分别办理更名续签或终止手续，收缴国有资产收益。对个别部门为安置职工利用非转经资产进行经营的，也要移交给市国资中心。其次，财政部门、国有资产管理部门联合下发了《国有资产无偿调拨单》，办理资产移交手续。证件齐全的，由土地、房产部门办理资产划转手续；对由于历史原因造成资产占用、使用单位土地证和房产证的或土地、房产有纠纷而导致证件不全或没有任何证件的，国土、建设等部门要及时办理资产划拨所需的有关资料。第三，各资产移交单位指定专人负责，按规定如实提交资产移交所需的有关资料，配合土地、建设、房产等部门的工作。在办理产权变更关系中涉及到的所有费用，除收取工本费外，其他费用全免。

切实加强国有划拨土地等资产的日常管理，搞好国有资产的运营工作。财政部门在各单位摸清“家底”的基础上，建立国有资产管理数据库，对全市行政事业单位的国有资产实行动态管理，进行实时监控。对于需要处置的划拨土地使用权，由国有资产管理部门统一到国土管理部门办理。

行政事业国有划拨土地纳入统一管理后，国有资产管理部门对各单位使用的土地、房屋等资产进行统一调配，解决了土地闲置及一些单位在外租房办公的现象，充分利用了闲置资源。通过对各单位沿街房屋统一招标租赁，盘活了国有划拨土地资产，增加了政府收益，防止了国有资产的流失。据２００４年的不完全统计，平度市行政事业单位对外房屋租赁比往年多收入４０万元。往年一些相邻事业单位由于土地边界不清导致纠纷，矛盾不断，平度市把此种情况的单位用地合为一宗划转，解决了久拖不决的纠纷。国有划拨土地等资产的管理是各地一直探讨的话题，平度市国有资产体制改革不失为一个可以选择的探索。

摘自《中国土地》2006.1　总第241期