重庆：公共项目投融资平台在争议中前行
2011年05月11日 09:13 经济参考报参考：武汉投资融资律师网
通过重组和新建等方式，重庆市高调组建了八个大型的国有建设性投资集团(以下简称“八大投”)，包括重庆市城投集团、重庆地产集团、重庆市水务集团、重庆市水利投资有限公司、重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高等级公路建设投资有限公司、重庆开发投资有限公司和重庆渝富公司。
这八大投资集团由政府拥有，授权经营，通过市场化方式运作，成为重庆基础设施 、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。
不可否认，重庆市的“八大投”为城市基础设施建设和一些重大公益性建设项目提供了资金支撑。但随着“八大投”的不断发展与壮大，质疑之声也越来越多。这些投融资平台都是以土地作为发展基础，政府如何摆脱土地依赖？城市投融资平台的风险如何防控？国有企业不断做大做强，是否会挤压民营企业的发展空间？
带着这些问题，《经济参考报》记者采访了“八大投”以及重庆市政府有关人士。
投融资平台风险如何防控？
目前，一些地方政府的投融资平台存在负债过高的风险，重庆的“八大投”运营风险可控吗？
重庆市市长黄奇帆(专栏)表示，为了保证“八大投”的正常运转和可持续发展，重庆市要求“八大投”在经营管理中做到“三个平衡”，设置了三道“防火墙”。
黄奇帆介绍，“八大投”在投资经营，每年要消耗大量资金，这些资金必须做到“三个平衡”：一是净资产 与 负 债 的 平 衡 ， 资 产 负 债 率 在50%到60%。如果负债率过高，就会有泡沫，丧失信用。二是现金流要平衡。八大集团每年要承担近400亿元的基础设施投资，另外还要还本付息，两项相加每年有五六百亿元的支出。当然，各种投入也会有收入，高速公路收费、城市路桥的收费等，收入来源和融资资金、投资支出最后要现金流平衡。三是投入与产出或投入与资金来源要平衡。
为了防范金融风险，重庆市政府构建风险“防火墙”，要求“八大投”必须做到“三个不”。第一，重庆市财政不直接为八大投资集团融资担保。比如“八大投”要借100亿元，重庆政府出张空头支票担保一下，那么“八大投”的风险全部变成了重庆政府的债务，现在重庆政府一般不为“八大投”担保，“八大投”之所以能在市场上融资，是因为它们自己的资本金和收入，以及各方面的平衡能够有这个信用去借到300亿元、500亿元的钱，而不是靠政府的一纸担保来融资的。
第二，八大投资集团之间互相不能担保。因为互相一担保，会掩盖矛盾，某个集团的情况很好，就会为别的集团做担保，等到一个集团出事，把八个集团都拉下水，这种“多米诺骨牌”效应要防范。哪个集团动不了了，政府高度关注，可以为哪个集团做平衡，把矛盾消解，不要等到几个集团一起下水了，才事后来解决问题。
第三，因为投资集团中有些资金是中央给某些方面的专项资金，不能违反财务规定，在一个集团内，哪怕这个资金放在账上还有余，暂时还用不了，而别的项目可能资金很紧，但不能交叉混用。
如何避免患上“土地依赖症”？
近年来，土地出让收入成为地方政府的重要财源，一些地方政府严重依赖“土地财政”。为了增加财政收入，一些地方政府热衷于在土地上做文章，以地生财。
《经济参考报》记者了解到，重庆“八大投”很重要的一个资金来源是和土地储备有关系的，成为“八大投”的优质资产，成为获得银行贷款和市场融资的重要砝码。
不过，重庆的土地储备却不是简单地卖地，不是简单依赖土地出让金的收入，而是通过组建国有公司的市场化运作，合理、高效、可持续的利用土地资源。
从2002年以后，重庆市政府出台了土地储备的相关条规，建立土地储备机构，专门推动土地储备。这个土地储备机构起到了“一个龙头放水、一个池子蓄水”的作用，对土地市场的规范管理是有很多好处的，同时也提高了政府调控能力。重庆市政府通过赋予“八大投”土地储备职能，建立了土地供给的“蓄水池”。
而几年前，重庆主城区的许多土地掌握在开发商的手里，一些开发商囤积土地不开发，政府搞一些公益性项目建设，还要从开发商手里买地。
重庆市国资委主任崔坚表示，要想实现“八大投”可持续运转，必须做好土地储备的“两个循环”。
从2002年以后，重庆市政府出台了土地储备的相关条规，建立土地储备机构，专门推动土地储备。这个土地储备机构起到了“一个池子蓄水、一个龙头放水”的作用，对土地市场的规范管理有很多好处，特别是在集团内部有“两个循环”。
第一个循环是资金链上的循环，就是说，假如城投公司有10000亩土地，规划上让他储备了，他拿出部分资金，完成规划红线内的这些亩土地征地动迁、产权过户，使它成为信用资产，可以在银行抵押贷款。一亩地如果抵押了50万元，那么10000亩地就是50亿元，城投拿了这50亿元可以用于基础设施建设。这是一个循环，从储备到融资都搞项目。
第二个循环，土地储备了以后，要投入、开发，“七通一平”，然后把这个土地通过市场转让给房地产开发商。这是一个土地升值的过程，也许你50万元一亩的地，转让的时候200万元一亩了，这就有一个额外的收入。这个收入，部分土地出让金要转给区县政府和市政府，部分资金用来抵扣基础设施中的各种投资，那么，转让土地以后的收入用来还银行，最终把银行的账平了。第一个循环是跟银行借钱，第二个循环是把银行的钱还了，这样就形成了良性循环。
国企做大会否导致与民争利？
“八大投”涉及土地、交通旅游、水务、水利、金融等行业，体量大，在行业中占据垄断地位，民营资本难以介入，国企做大是否在“与民争利”？这是记者在采访中听到的另外一种疑问。
对此，崔坚说，做大做强国有企业“蛋糕”，绝不是“与民争利”，抑制民营经济发展；相反，重庆国企在加速“奔跑”中，注重与民营经济的互动发展，在一些投资风险大、回报率低领域先投先试，并且支持非公企业入股和参与国企改革，形成“国民同进”的发展新机制。
“融资难”一直是困扰许多中小民营企业发展的问题。重庆市探索由地方国有金融企业和以国资主导建立担保公司、租赁公司，有效解决了中小企业融资难的问题。
2006年9月，重庆渝富公司出资，引入国家开发银行、长江三峡总公司，经国家发改委批准组建了市级政策性金融担保公司———重庆市三峡担保集团有限公司，以服务库区产业发展为宗旨，坚持政策性目标，实行市场化运作，较好地服务了三峡库区产业发展。目前三峡担保集团已为三峡库区和中小企业提供担保贷款325亿元。
2010年，重庆市在全国率先提出大力培育发展微型企业，即雇工(含投资者)在20人以下、创业者投资金额10万元及以下的中小企业，以此带动全社会创业和就业。这些微型企业主要是个体私营企业。为此，重庆市专门制订出台了微型企业创业扶持管理办法，予以空前的财税支持，即“投资者出一点、财政补一点 、 税 收 返 一 点 、 金 融 机 构 贷 一点”，今后两年半将发展6万户微型企业，新增30万就业岗位。
崔坚告诉《经济参考报》记者，从今年起，重庆市国资将按照市政府的要求，连续五年每年上缴财政1亿元，专项用于支持微型企业发展。
“国企作为‘探路者’，在市场风险大的经济领域，实现了国有集团先投先试。”崔坚说，在位于两江新区的江北嘴，政府组建江北嘴公司；在笔记本电脑基地- -西永微电子园，组建了西永微电子园公司，充当了扩大开放，发展金融业和高新产业的重要平台。
崔坚介绍，“八大投”在生产经营过程中，不是到处撒网或干预市场，而是严格出现在三大应该出现的领域：一是在关系国家经济安全、国民经济命脉的战略性领域，需要有国有建设性投资集团发挥主导、支柱、基础作用的地方；二是在市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用的领域，如城市基础设施、公共设施领域的瓶颈项目，民营、外资一时不会来投资，而社会却迫切需要解决问题，政府手中有了这些投资集团，就可以主动出击；三是，在地方政府既不能搞财政赤字、又不能直接担保举债搞项目的情况下，为了按市场化方法融资，平衡政府公共项目建设，也需要这类建设性投资集团作为融资工具。
目前，重庆市已形成“国民共进”的发展新机制。直辖时，重庆非公有经济占G D P约26%，到去年比重已上升到60%。国有企业非公权益比重已达40%，有8675个非公企业与国有企业形成产业链服务关系。
崔坚说，国有集团整体上市目标实现后，按平均3倍市净率计算，非公企业(占股40%)将因此获得4000亿元以上股权增值收益。